ياسين حمداوي
باحث بسلك الدكتوراة
مختبر السياسات العمومية
كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بالمحمدية
مقدمة.
جاء دستور 2011 ليؤسس لتصور واقعي ويضع القواعد الدستورية التي تؤطر الجهوية المتقدمة، وتجدر الإشارة إلى أن ما نص عليه الفصل الأول من اعتبار التنظيم الترابي للمملكة تنظيما لا مركزيا يقوم على الجهوية المتقدمة، في حين أن الفصل 136 من الدستور نص على أن التنظيم الجهوي والترابي للمملكة يرتكز على مبادئ التدبير الحر وعلى التعاون والتضامن ويؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم والرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة، وهذا بدوره يعزز من قوة وواقعية وموضوعية مبادرة المغرب حول مقترح الحكم الذاتي للصحراء المغربية 1 .
وجدير بالذكر أن النموذج التنموي الجديد للأقاليم الجنوبية يرتكز في مضمونه على الحكامة المسؤولة في إطار الجهوية المتقدمة باعتبارها رافعة أساسية للتحقيق تنمية متكاملة وواضحة. كما تبقى هذه الأخيرة )الجهوية المتقدمة( اليوم تجسد اختيارا ديموقراطيا لا رجعة فيه ذلك لغاية المساهمة في بناء مجتمع حداثي متكامل, ولهذا الهدف انخرط المغرب بكل عزيمة وإصرار في ورشها الذي كانت انطلاقته من قبل الملك محمد السادس, مؤكداً على ضرورة أن تكون الأقاليم الجنوبية في صدارتها متمتعة بحكم ذاتي يتميز بالاستقلالية في تدبير عدد من المجالات. ومن هنا يثار التساؤل الإشكالي التالي عن ما مكانة الجهوية المتقدمة في إطار النموذج التنموي الجديد للأقاليم الجنوبية وكذلك مبادرة الحكم الذاتي ؟
سنعمل على مقاربة إشكالية هذا الموضوع من خلال التطرق إلى الحيثيات التي ترتبط به عن طريق مطلبين أساسيين الأول يتخذ من )تقاطع الجهوية المتقدمة مع مقترح الحكم الذاتي المغربي(عنوان له والثاني يتخذ هو الأخر من )الجهوية المتقدمة والنموذج التنموي الجديد للأقاليم الجنوبية – التحديات والحلول( عنوانا لمضمونه .
وسنتعامل مع هاذين المطلبين من خلال اعتماد عدد من المناهج والتي يبقى أهمها :
المنهج الاستنباطي : الذي ينطلق في تحليل مضامين المطالب والفقرات من عموم أفكارها إلى خصوصها من قبيل الاسترسال فيها من العام إلى الخاص .
كما سنعتمد المنهج التحليلي : من خلال التعاطي في تحليل دقة المعطيات والمعلومات والأرقام والكشف عن دلالاتها ومضامينها .
وكذلك المنهج الوصفي : حيث اعتمدناه منذ بداية هذا الموضوع إذ من خلاله تم التوسع في سرد المعطيات ووصف مضمونها في علاقاته مع عدد من المعلومات الأخرى .
إن هذا الموضوع يقوم في مضامينه على تبيان مجموعة من الأهداف وتبيان كنهها من قبيل الإشارة إلى مدى تحقيق أهداف الجهوية المتقدمة ومدى انصهارها مع غايات مقترح الحكم الذاتي الذي وضعه المغرب على طاولة هيئة الأمم المتحدة ; كذلك الهدف في تبيان أسس ومقومات النموذج التنموي الجديد الخاص بالأقاليم الجنوبية باعتباره رافعة حقيقية وبناءة ساهمت في تحقيق مجموعة من الأولويات المسطرة المتعلقة بالمنطقة الجنوبية للبلاد ; ولكن يبقى الهدف الأساسي والضمني من هذا الموضوع هو التعريف بالأعمال والمجهودات التي بدلها المغرب في سبيل تحقيق تنمية محلية مندمجة ومتكاملة وشاملة لعدد من المجالات والقطاعات بذات المنطقة من خلال وضعه لعدد من التصورات والأهداف المسطرة بجدولة محددة .
المطلب الأول : تقاطع الجهوية المتقدمة مع مقترح الحكم الذاتي المغربي
أسس دستور 2011 التنظيم الترابي المغربي على قاعدة التنظيم اللامركزي وفق جهوية متقدمة، بإشارته إلى أن “التنظيم الترابي للمملكة تنظيم لا مركزي، يقوم على الجهوية المتقدمة ” 2 ، مسايرة لتوصيات اللجنة الاستشارية حول الجهوية والتي كانت مهمتها إقامة جهوية متقدمة ومتدرجة، وفي مقدمتها جهة الصحراء 3، و هدف هذا الورش هو أن يجعل من الأقاليم الجنوبية نموذجا لها، “لتعزيز تدبيرها الديمقراطي لشؤونها المحلية يؤهلها لممارسة صلاحيات أوسع ” 4 ، وذلك في سبيل هدف أساسي محوره الارتقاء من جهوية ناشئة إلى جهوية متقدمة ذات جوهر ديمقراطي تنموي”، وترقيتها كتوجه حاسم لتطوير وتحديث هياكل الدولة والنهوض بالتنمية المندمجة ” 5 .
الفقرة الأولى : الجهوية المتقدمة ومقترح الحكم الذاتي مظاهر الاتصال والإلتقائية
يشار في هذا الإطار إلى أن آلية الجهوية المتقدمة بجهات الصحراء، تتقاطع مع الحكم الذاتي بالأقاليم الجنوبية باعتبارهما يهدفان إلى تغيير جذري في تصور وممارسة التدبير المحلي ، لكونهما آليات محورية لتسيير الفاعلين المحليين شؤون جهاتهم بأنفسهم، مع ضمان مشاركة المواطنين في ذلك ، وقدمت المبادرة كأرضية للتفاوض مع الأطراف المعنية لتسوية نهائية للملف، غير أن المغرب يؤكد أنه ماض في تفعيل المشروع الذي تقدم به سنة 2007 للخروج من مأزق اللا حل واللا تسوية للنزاع على مغربية الصحراء، ويشكل ورش الجهوية الموسعة لتعزيز سياسة اللامركزية في بعدها الجهوي، في احترام لخصوصيات كل جهة وتعزيزا لخيار الديمقراطية المحلية لتدبير الشأن المحلي.
من جانب آخر، ستهم الجهوية المتقدمة كل جهات المملكة غير أن أقاليم الجهة الجنوبية تحظى بأهمية كبيرة في هذا الورش، إذ تجسد تأكيداً ملموسا لمصداقية المغرب الرامية لتسوية نهائية للقضية، لذلك إن الخريطة طريق للجهوية الموسعة بالجهات الجنوبية في إطار المبادرة المغربية لمنح حكم ذاتي للأقاليم الجنوبية، تنطلق من اعتبارها آلية لإقرار وتعزيز الديمقراطية والحكامة المحلية، إذ يعدها النموذج التنموي الجديد للأقاليم الجنوبية إطارا محوريا لتسيير وتدبير سكان الجهات الثلاث الجنوبية لشؤونهم بأنفسهم .
وبذلك ، يتقاطع النموذج التنموي مع مبادرة الحكم الذاتي في رؤيتهما، بحيث تنص مبادرة الحكم الذاتي كما النموذج التنموي على عمليات نقل وتقاسم الاختصاصات، وتزكيها رؤية مبادرة الحكم الذاتي لاعتماد نظام ضريبي وميزانية محليين في المجالات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئة الجهوية والعدالة والبنيات التحتية، على أن تتكفل بتفعيلها أجهزة تشريعية وقضائية وتنفيذي ة 6 ،وفي هذا السياق، ونظرا لخصوصية جهات الحكم الذاتي للأقاليم الجنوبية، فإن تفعيل الجهوية كفيل بتدبير الساكنة لشؤونهم والمساهمة في تنمية مناطقهم، فنقل الاختصاص 7ات للمنتخبين المحليين سيساهم في تقريب مصدر القرار من الساكنة وتوجيه العمل العمومي نحو أماكن عيشهم 8 .
وفي التفاصيل، ينبني الحكم الذاتي على الاستقلالية والحرية في متابعة الشأن المحلي من هيئات ومؤسسة منتخبة محليا، وفيما يخص مبادرة الحكم الذاتي، فقد خصت جهات الصحراء باختصاصات واسعة في عدة ميادين يمارسها سكان الأقاليم الجنوبية داخل الحدود الترابية للجهة، في ميادين الإدارة المحلية والتنمية الاقتصادية وميزانيات الجهة والتنمية الثقافي ة 9، واحتفظت باختصاصات حصرية للدولة في مقومات السيادة والاختصاصات الدستورية والدينية للملك والأمن والدفاع والوحدة الترابية والعلاقات الخارجية والنظام القضائي 10 .
وفي المقابل، فإن تنفيذ النموذج المؤسساتي الجديد للجهوية المتقدمة سيطرح تحديات مرتبطة بالحكامة في تنفيذ أو تسيير الاستراتيجيات والمشاريع التنموية، ودور المؤسسات والمقاولات العمومية في التنمية الترابية؛ كوكالات التنمية الجهوية والفاعلين في التمويل العمومي كصندوق الإيداع والتدبير وغيرها، غير أن اللامركزية ستشكل إطارا لتعزيز وإشراك الفاعلين المحليين في مقاربة جهوية للتنمية الاقتصادية مراعاة للمزايا والاحتياجات الخاصة للأقاليم 11 ، ولأجل ذلك، ستشكل الجهوية الموسعة تصحيحا لهذه العيوب والاختلالات بتحديد الإصلاحات والآليات، بل من الواضح أن الجهوية أساس حقيقي لترسيخ الدولة، وقناعة لتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وتعد الإطار الأنسب للاتمركز الإداري وإنعاش الديمقراطية المحلية، وتفعيلها كفيل بنقل الاختصاصات وتمكينها من الاستقلالية والصلاحيات اللازمة للاستجابة لتطلعات الساكنة، غير أنها
تحتاج لجرأة سياسة واضح ة 12 .
إضافة إلى ذلك، وفي إطار تنزيل مشروع الجهوية المتقدمة، تم تحويل صلاحيات واسعة للجهات في مجال تدبير الثروات المحلية والمشاريع الاستثمارية والتنموية. وفي نفس السياق، و ارتباطا بجهات الصحراء ، التي تشكل الإطار المؤسساتي لهذا النموذج التنموي، إذ يتعين الانتقال من منطق المركزية لتدبير لا مركزي مؤسس على استقلالية القرار، وتنزيل هذه المشاريع على مستوى الإقليم و وضع الخطط التنموية الجهوية وتصاميم إعداد التراب .
وجدير بالذكر أنه يتطرق الفصل التاسع من الدستور للجهات والجماعات الترابية، وتؤطره عدة مبادئ بحسب ما جاء واردا في الفصل 136 من دستور 2011 )ويرتكز التنظيم الجهوي والترابي على مبادئ التدبير الحر، وعلى التعاون والتضامن، ويؤمن مشاركة السكان المعنيين في تدبير شؤونهم، والرفع من مساهمتهم في التنمية البشرية المندمجة والمستدامة( 13 . ووفق روح الدستور، تتمثل غاية النموذج المغربي للجهوية المتقدمة في إيجاد إطار ترابي ملائم للاستجابة العملية لتطلعات المواطنين في مجالات التنمية والتعليم والصحة والشغل وغيرها من الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية والحد من الفوارق المجالية التي تشكل عائقا أمام تحقيق هذه المقاص د 14 .
وأخيرا، سيشكل النموذج التنموي أرضية لمبادرة الحكم الذاتي ، كما سيساهم في بلورة دعائم الجهوية وترسيخ أسسها ، وإن كان ذلك رهينا بدينامية محلية محورها إرادة الفاعلين المحليين ومشاركة السكان المعنيين، لتعزيز التنمية المستدامة المندمجة بهذه الجهات، وصولا لتأهيلها كقطب محوري بين الشمال والجنوب .
الفقرة الثانية : مقومات وأسس مقترح الحكم الذاتي للصحراء المغربية
وجدير بالذكر أن مقترح الحكم الذاتي المتعلق بالصحراء المغربية يقوم على مجموعة من الأسس التي تتلاءم في مضمونها مع دعائم الجهوية المتقدمة مما سيشكل أرضية حقيقية للعمل على تنزيل مضامينه وأهدافه و هي التي جاءت واردة في إطار المادة الثانية من هذا المقترح الذي تقدم به المغرب نذكرها كالأتي :
1 – اختصاصات جهة الحكم الذاتي للصحراء
أ- يمارس سكان جهة الحكم الذاتي للصحراء، داخل الحدود الترابية للجهة، ومن خلال هيئات تنفيذية
وتشريعية وقضائية وفق المبادئ والقواعد الديمقراطية، عدة اختصاصات، ولا سيما في الميادين
التالية :
ب- الإدارة المحلية والشرطة المحلية ومحاكم الجهة
ت- على المستوى الاقتصادي : التنمية الاقتصادية والتخطيط الجهوي وتشجيع الاستثمارات والتجارة والصناعة والسياحة والفلاحة.
ث- ميزانية الجهة ونظامها الجبائي.
ج- البنى التحتية الماء والمنشآت المائية والكهربائية والأشغال العمومية والنقل.
ح- على المستوى الاجتماعي: السكن والتربية والصحة والتشغيل والرياضة والضمان الاجتماعي والرعاية الاجتماعية .
خ- التنمية الثقافية بما في ذلك النهوض بالتراث الثقافي الصحراوي الحساني .
د- البيئة .
ذ- تتوفر جهة الحكم الذاتي للصحراء على الموارد المالية الضرورية لتحقيق تنميتها في كافة المجالات ، وتتكون هذه الموارد بالخصوص مما يلي :
ر- الضرائب والرسوم والمساهمات المحلية المقررة من لدن الهيئات المختصة للجهة .
ز- العائدات المتأتية من استغلال الموارد الطبيعية، المرصودة للجهة.
س- جزء من العائدات المحصلة من طرف الدولة والمتأتية من الموارد الطبيعية الموجودة داخل
الجهة.
ش- الموارد الضرورية المخصصة في إطار التضامن الوطني .
ص– عائدات ممتلكات الجهة .
ض- تحتفظ الدولة باختصاصات حصرية ، خاصة منها ما يلي :
ط– مقومات السيادة، لاسيما العلم والنشيد الوطني والعملة.
ظ– المقومات المرتبطة بالاختصاصات الدستورية والدينية للملك بصفته أمير المؤمنين والضامن
لحرية ممارسة الشعائر الدينية وللحريات الفردية والجماعية .
ع– الأمن الوطني والدفاع الخارجي والوحدة الترابية.
غ– العلاقات الخارجية.
ف– النظام القضائي للمملكة.
ق– تباشر الدولة مسؤوليتها في مجال العلاقات الخارجية بتشاور مع جهة الحكم الذاتي للصحراء ، وذلك بالنسبة لكل القضايا ذات الصلة المباشرة باختصاصات هذه الجهة، ويجوز لجهة الحكم الذاتي للصحراء ، بتشاور مع الحكومة ، إقامة علاقات تعاون مع جهات أجنبية بهدف تطوير الحوار والتعاون بين الجهات .
ك– يزاول مندوب الحكومة اختصاصات الدولة في جهة الحكم الذاتي للصحراء المنصوص عليها في الفقرة 14 أعلاه.
ل– من جهة أخرى، تمارس الاختصاصات ، التي لم يتم التنصيص على تخويلها صراحة، باتفاق بين الطرفين ، وذلك عملا بمبدأ التفريع .
م– تمثل ساكنة جهة الحكم الذاتي للصحراء في البرلمان وبباقي المؤسسات الوطنية ، وتشارك في كافة الانتخابات الوطني ة 15 .
2 – هيئات الجهة
أ- يتكون برلمان الحكم الذاتي للصحراء من أعضاء منتخبين من طرف مختلف القبائل الصحراوية، وكذا من أعضاء منتخبين بالاقتراع العام المباشر من طرف مجموع سكان الجهة كما يتعين أن تتضمن تشكيلة برلمان جهة الحكم الذاتي للصحراء نسبة ملائمة للنساء .
ب- يمارس السلطة التنفيذية في جهة الحكم الذاتي للصحراء رئيس حكومة ينتخبه البرلمان الجهوي، وينصبه الملك.
ت- يتولى رئيس حكومة جهة الحكم الذاتي للصحراء تشكيل حكومة الجهة ، ويعين الموظفين الإداريين الضروريين لمزاولة الاختصاصات الموكولة إليه ، بموجب نظام الحكم الذاتي ، ويكون رئيس حكومة الجهة مسؤولا أمام برلمان الجهة 16 .
ث– يجوز للبرلمان الجهوي أن يحدث محاكم تتولى البت في المنازعات الناشئة عن تطبيق الضوابط التي تضعها الهيئات المختصة لجهة الحكم الذاتي للصحراء وتصدر هذه المحاكم أحكامها بكامل الاستقلالية ، وباسم الملك.
ج- تتولى المحكمة العليا الجهوية ، باعتبارها أعلى هيئة قضائية بجهة الحكم الذاتي للصحراء ،النظر نهائيا في تأويل قوانين الجهة، دون إخلال باختصاصات محكمة النقض والمحكمة الدستورية 17 .
ح– يجب أن تكون القوانين التشريعية والتنظيمية والأحكام القضائية الصادرة عن هيئات جهة الحكم الذاتي للصحراء مطابقة لنظام الحكم الذاتي في الجهة وكذا لدستور المملكة.
خ– يتمتع سكان الجهة بكافة الضمانات التي يكفلها الدستور المغربي في مجال حقوق الإنسان ، كما
هو متعارف عليها دوليا .
د– تتوفر جهة الحكم الذاتي للصحراء على مجلس اقتصادي واجتماعي يتشكل من ممثلي القطاعات الاقتصادية والاجتماعية والمهنية والجمعوية ، ومن شخصيات ذات كفاءات عالي ة 18 .
المطلب الثاني: الجهوية المتقدمة والنموذج التنموي الجديد للأقاليم الجنوبية التحديات والأفاق .
عرفت مرحلة التنزيل صدور مجموعة من النصوص القانونية، التي تسعى في مجملها إلى تكريس نموذج جهوي قادر على تحقيق التنمية المطلوبة لجهات المغرب، غير أن هذا الدور التنموي يبقى رهين بمدى توسع هامش حرية المبادرة في برمجة المشاريع وتنفيذ المخططات التنموية عبر البرمجة المالية.
الفقرة الأولى : مظاهر وتحديات الجهوية المتقدمة
فالاستقلال المالي يعتبر أهم أسس التنمية المحلية، المؤشرات المالية والمحاسبية تبين أن الموارد الذاتية لا تغطي في أحسن الأحوال أكثر من 60 في المائة 19 من النفقات الجارية، وهي التكاليف المتعلقة بالسير العادي للجماعة بدون مشاريع تنموية، وأمام هذا الضعف فقد عمدت الحكومة انسجاما مع أحكام الدستور والقانون التنظيمي للجهات إلى رفع حصيلة الضريبة على الشركات والضريبة على الدخل المرصدة للجهات من 2% في إلى 3% ، ف ي أفق بلوغ 5% وكذا
الضريبة على عقود التأمين من 13 % إلى 20 % توزع على الجهات على الشكل التالي :
